Por Gabriel Oneto

Aprovada pelo Congresso por maioria de 3/5 de seus membros em ambas as casas em dois turnos em 2016, a Emenda Constitucional n° 95, incluiu na Constituição um teto para o aumento dos gastos públicos válido por 20 anos.

Entre 1997 e 2015, o orçamento do Governo Federal apresentou expansão de 875%, passando de pouco mais de 130 bilhões para R$ 1,15 trilhões. Esse crescimento foi real, visto que a inflação no mesmo período, segundo o Índice de Preços ao Consumidor (IPCA), ficou em 300%. Essa lei tem como objetivo controlar, por meio de uma regra clara, justamente esse tipo de crescimento.

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A crise, que começou em 2014, gerando um aumento da inflação, da cotação do dólar, do desemprego e queda da arrecadação de impostos, impactou gravemente as contas do Governo Federal. O país passou de um superávit de R$ 91 bilhões em 2013 para um déficit de R$ 30 bilhões em 2014, com resultados ainda piores em 2015 (R$ 115 bilhões) e 2016 (R$ 170 bilhões).

“O Brasil apresenta déficits primários elevados, o que exige um ajuste forte nas despesas. Contudo, um ajuste grande de uma vez pode prejudicar a economia. Então o que o governo fez? Suavizou esse ajuste ao longo do tempo. Em vez de cortar no primeiro ano, disse que não vai aumentar o gasto por um período. Isso faz com que você comece a colher os benefícios antes do ajuste de fato, pois você se comprometeu de forma crível a fazê-lo ao longo do tempo”. Afirma o economista com mestrado pela FEA/USP e especialista em contas públicas Guilherme Tinoco.

Já para o economista e professor do Departamento de Economia da UNESP de Araraquara, Eduardo Strachman, déficits em tempos de crise não são necessariamente ruins: “O que importa é uma boa relação entre dívida pública e PIB, em um prazo longo, com o Governo podendo ter déficits elevados, em certos momentos, para depois, em momentos favoráveis, poder ter superávits e manter esta relação em um nível adequado.” e completa: “Por exemplo, no Japão e na Itália, esta relação ultrapassa 200%, enquanto no Brasil, se encontra por volta de 80%, no momento, após o estúpido ajuste fiscal iniciado por Joaquim Levy e continuado pelo lamentável governo Temer”.

Medidas para controlar os gastos públicos partir de um “Teto” não são novidade. Outros países já tiveram políticas assim, como Holanda, Suécia, Finlândia, Dinamarca e Japão. Segundo dados do FMI, outros 26 países têm medidas para limitar o crescimento dos gastos, entre eles os Estados Unidos, o Peru e a Rússia. O Teto de Gastos brasileiro, no entanto, é único. Nenhum país implementou uma regra com prazo tão longo quanto os 20 anos da brasileira.

Segundo Tinoco, as regras são aplicadas como instrumento para políticas fiscais mais responsáveis: “Logicamente, cada país tem um desenho diferente, mas o teto me parece adequado para nos ajudar no controle das contas públicas.”

Já Strachman considera a medida prejudicial ao país, pois seria um empecilho para o governo desempenhar as suas funções. Ele defende ainda a necessidade de uma Reforma Tributária: “A sociedade deve cobrar uma estrutura fiscal progressiva, no país, e não esta vergonha regressiva e cheia de penduricalhos que temos — em um país com uma distribuição de renda igualmente vergonhosa — e responsabilidade no uso destes fundos, que não devem ser desperdiçados.”

Por essa Emenda Constitucional, os gastos totais da União (salvo gastos com a previdência) poderão ser reajustados — no máximo — pelo valor da inflação do ano anterior. Essa medida vale pelos 10 primeiros anos de validade dessa norma. Após esse período, o Congresso pode aprovar outro instrumento para reajustar esse valor nos 10 anos subsequentes.

Tinoco acredita que é possível uma nova forma de cálculo, desde que ele alcance os seus objetivos: “Se for efetivo em controlar a despesa e, ao mesmo tempo, a economia retomar, elevando a arrecadação, o governo passará a ter superávit primário mais rapidamente. Nesse caso, logo ele consegue estabilizar a dívida/PIB, fazendo com que não haja tanta necessidade de alcançar superávits primários cada vez maiores, principalmente tendo em vista as necessidades de um país como o nosso. Nesse caso, acho que o reajuste poderia levar em conta alguma parcela do crescimento econômico. Algo do tipo inflação mais um percentual do crescimento.”

Ao contrário do que os muitos críticos da medida atestam, o Teto de Gastos não congelou os gastos com saúde e educação. Foi exatamente o contrário, pois criou um piso para essas medidas. Nessas duas o crescimento deverá ser, no mínimo, o valor do ano anterior acrescido pela inflação do período. Quando for feito o orçamento, os deputados e senadores podem aumentar ainda mais os valores destinados a essas áreas, desde que cortem valores em outras a fim de cumprir o limite de gastos globais.

Nem a saúde nem a educação entraram na conta do Teto de Gastos no primeiro ano, 2016, o que proporcionou a elas um crescimento real nesse período sem que fossem necessários cortes em outros setores, conforme previsto na lei. Apenas no ano seguinte, 2017, a regra começou a valer para as duas áreas. Com essa Emenda Constitucional, reduções nos dois ramos, justamente por eles terem um piso e não um teto, e que foram feitos em 2015 e 2016 se tornaram ilegais.

Um chamado à Responsabilidade Fiscal

Assim como é um erro sustentar que o Teto de Gastos congela gastos em saúde e educação, é errado também afirmar que essa regra congela os gastos em qualquer setor. Ela apenas determina que os parlamentares, ao conceber o orçamento, apliquem os recursos com foco nas prioridades, visto que agora há um limite.

Por exemplo, ao dar reajustes a juízes, promotores ou parlamentares, o Congresso Nacional é obrigado a retirar o recurso de outro setor. A lógica também se aplica ao inverso: se os parlamentares tiverem interesse em investir mais em saúde e educação, dinheiro de outras áreas deve ser realocado.

Para Tinoco, isso é um defeito dessa medida, pois pode causar restrições em políticas importantes, caso o governo não seja comprometido com o ajuste fiscal: “O maior defeito é que quando ele não consegue ser efetivo em forçar ajuste nas despesas que devem ser ajustadas ele acaba impondo um ajuste nas despesas mais desejáveis, como os investimentos. Inclusive é o que começa a acontecer no momento. Mas isso no longo prazo de certa forma independe um pouco da regra: se você não consegue cortar gasto obrigatório e sua receita não cobre o gasto total, o dinheiro acaba. Com ou sem regra, infelizmente, você não vai ter dinheiro para investir.”

Strachman vê como a limitação como algo extremamente prejudicial, especialmente no investimento do setor público: “O governo pode ter que arcar com mais despesas, em época de crise, a fim de substituir a demanda fraca e/ou cadente proveniente de outras fontes — basicamente formadas por consumo, investimento privado, exportações, substituição de importações, além da parte que cabe ao setor público, constituída, em sua essência, por gastos do governo menos tributações.”

Para evitar que os parlamentares simplesmente ignorem essa emenda ao formular o orçamento, ela propõe algumas restrições. A realização de concursos públicos fica vetada, criar novos cargos na administração pública fica proibido, assim como aumentos para todos os funcionários públicos na esfera federal.

O Teto de Gastos foi planejado pela equipe econômica não como uma política isolada, mas sim como parte importante de um pacote que deveria contar com a Reforma da Previdência, que acabou não sendo efetivada. Com isso, o ajuste fiscal fica comprometido já que os gastos com a previdência crescem indiscriminadamente. O governo estima que, caso a reforma não seja aprovada, mais de 80% do orçamento será destinado a gastos previdenciários.

“O que acentua isso é que, na atual conjuntura, temos uma parcela do gasto público que cresce 3% real por ano. Essa parcela, que destina ao pagamento de aposentadorias, é quase metade do orçamento. Logo, mesmo que o gasto total se mantenha constante, a outra parcela acaba sofrendo um ajuste mais forte. E essa parcela sobre a qual o ajuste se recai acaba sendo percebida pela população. O problema é que o gasto total não está caindo, a sua composição é que está sendo forçada a mudar em razão de fatores fora do controle do governo.” afirma Tinoco, que conclui: “Se quase metade do orçamento cresce 3% ao ano em termos reais, a outra metade tem que diminuir 3% para que o gasto total fique constante. Claramente isso é insustentável, pois na outra metade tem muita coisa importante. Por isso, é fundamental a aprovação da Reforma da Previdência.”