Mercado fechado

Sem doações de empresas e com novo fundo, 2018 terá a eleição do dinheiro público

O Supremo Tribunal Federal (STF) continua o julgamento sobre proibição de doaçōes de empresas privadas para campanhas políticas (Antonio Cruz/Agência Brasil)

Por Gabriel Oneto 

Em um julgamento considerado histórico, em 17 de setembro de 2015, o Supremo Tribunal Federal (STF) proibiu as doações de empresas a partidos e candidatos. Somente em 2014, na última eleição em que o financiamento corporativo foi permitido, R$ 3 bilhões passaram dos cofres de grupos privados para as campanhas, sendo R$ 522 milhões de apenas 19 empresas, conforme dados do TSE.

Rodrigo Horochovski, que tem pós-doutorado em Ciência Política pela Universidade de São Paulo e atualmente ministra aulas no curso de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Paraná, critica a veredicto do Supremo: “Embora não sejam cidadãos, eleitores, empresas são organizações com interesses legítimos. Afastá-las do financiamento legal significa aumentar a zona cinzenta do financiamento de campanhas, dificultando ainda mais a identificação das conexões entre financiadores, partidos e candidatos, ou seja, dos interesses que afetam as decisões políticas e o destino dos recursos públicos.” Horochovski defende que essas doações tenham “tetos nominais baixos e únicos para todos os doadores, que não tivesse variação, enfim, conforme a sua capacidade econômica.”

Já o Consultor Político e sócio da GT Marketing e Comunicação, Gaudêncio Torquato, considerou correta a decisão do STF: “Diante do quadro que vive o país, a proibição do Supremo foi necessária. O Caixa 1 se misturou com o Caixa 2 e essa decisão serviu para melhorar essa situação, ou pelo menos diminuir.”

Levantamento das empresas que mais participaram da última campanha eleitoral (Montagem/Gabriel Oneto)

Com a proibição do dinheiro de empresas, a verba pública ganha cada vez mais relevância. Desde 1965, as entidades políticas registrados têm direito a receber dinheiro do “Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos”, o Fundo Partidário. Atualmente, ele é regulamentado pela lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995, conhecida como Lei dos Partidos Políticos.

Abastecida com verba do Tesouro Nacional, mas também, com a possibilidade de receber quantias de doações de pessoas físicas, a verba é dividida da seguinte forma: 5% é partilhada igualmente entre todos os partidos e os outros 95% de acordo com a bancada eleita pela legenda na Câmara dos Deputados nas últimas eleições. A projeção do TSE é que seja distribuído mais de um bilhão reais em 2018.

Além do valor depositado pelo Tesouro Nacional, em parcelas mensais de valor fixo, os chamados duodécimos, os partidos também recebem um valor de multas eleitorais aplicadas no período. O TSE exige algumas regras para o emprego do dinheiro do Fundo, dentre elas a obrigatoriedade que pelo menos 20% do total seja reservado para a manutenção de instituto de pesquisas, com destaque para a Fundação Perseu Abramo, do PT; o Instituto Teotônio Vilela, do PSDB e a Fundação Ulysses Guimarães, do MDB. Eles também devem destinar 5% desse recurso a ações que incentivem a participação feminina na política.   

No ano de 2014, ano da última eleição nacional quando ainda se contava com financiamento empresarial, apenas 72 milhões do 351 milhões de reais do que os partidos receberam do Fundo Partidário foram empregados nas campanhas. Desde então, ele recebeu uma forte injeção de recursos em apenas 4 anos, passando de menos de 400 milhões para 888, 7 milhões de reais em 2018.

Para Torquato, a existência de algum financiamento público é importante para a manutenção dos partidos: “Ele ajuda no funcionamento do dia-a-dia e é fundamental em uma democracia que os partidos possam manter a máquina funcionando.  A divisão é justa porque os que recebem mais votos têm mais apoio, merecem receber mais. O problema é a existência de 35 legendas legalizadas.”

Horochovski concorda que a divisão é justa, já que dá preferência àqueles que obtiveram mais suporte nas eleições: “O Fundo partidário no Brasil é bem distribuído. De um lado, garante que todo partido com registro definitivo tenha acesso a algum recurso para poder se manter. De outro, premia os mais bem estruturados, com maiores capilaridade e preferência do eleitorado.”

Demonstrativo do fundo partidário destinado às siglas (Montagem/Gabriel Oneto)

O custo das primeiras eleições com essa nova regra, a municipal de 2016, foi 71% menor do que a da eleição anterior para os mesmos cargos, em 2012. Passou de 7,7 bilhões de reais para 2,2 bilhões.  Além do fim financiamento corporativo, a diminuição do tempo de campanha e de horário de rádio e TV também contribuíram para essa queda.

O destaque nessa eleição foi o aumento das contribuições de pessoas físicas. Todo cidadão brasileiro tem o direito de doar até 10% de seu rendimento declarado à receita no ano anterior para o seu candidato de preferência. Em comparação com a campanha municipal anterior, o valor subiu de 687 milhões para cerca de 1, 2 bilhões, ainda bem abaixo de cobrir os gastos dos partidos e candidatos.

Para o advogado Michel Bertoni, Mestrando em Direito Político e Econômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie, que pesquisa o financiamento eleitoral e membro da Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político (ABRADEP), as doações de pessoas físicas ainda serão baixas em 2018: “Até as eleições de 2014, havia uma tendência muito grande de que os recursos privados fossem obtidos junto às empresas. Isso contribuiu para crise de representatividade e para o afastamento dos cidadãos do financiamento eleitoral. Não há, ainda, uma cultura de doações eleitorais vindas de pessoas físicas no país. É fundamental, contudo, que os partidos e candidatos atuem por si sós para buscarem esses recursos junto à população e, assim, estabelecerem com ela uma relação mais próxima.”

Gaudêncio Torquato vê o valor baixo de contribuições pela falta de confiança que a população tem das agremiações: “O brasileiro não tem essa cultura de doar, de confiar em seu representante e no partido. Enquanto nos Estados Unidos, o cidadão tem certeza que a sua doação vai ser bem gasta, aqui como o doador vai ter essa certeza?”, completa.

Demonstrativo dos partidos que mais recebem recursos do Fundo Eleitoral no pleito de 2018 (Montagem/Gabriel Oneto)
Uma solução pública para o financiamento

Em 2017, o Congresso Nacional aprovou uma minirreforma eleitoral. Entre seus pontos mais polêmicos estão a aprovação de uma cláusula de barreira para partidos políticos e a sanção de mais uma fonte de recursos públicos, o Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), conhecido como Fundo Eleitoral.

Ao contrário do que acontece com o Partidário, essa modalidade só será disponibilizada em anos eleitorais. Ela terá a seguinte divisão neste processo eleitoral: 2% do valor será repartido igualmente entre todos os 35 partidos registrados no TSE; 35% dividido entre os com representação na Câmara dos Deputados, sendo este percentual distribuídos de acordo com a votação que cada um teve nas últimas eleições; 48% de acordo com o número de deputados de cada legenda, e os 15% restante de acordo com o número de senadores. Para os últimos 2 critérios, será levado em conta para o cálculo pela justiça eleitoral, as bancadas no dia 28 de agosto de 2017.

Será abastecido com 1,7 bilhões do Tesouro Nacional para financiar as eleições, menor do que os 3,6 bilhões iniciais da tramitação da proposta no Congresso. Os mesmo cinco partidos que recebem o maior valor do Fundo Partidário, também serão os maiores beneficiários do Fundo Eleitoral, sendo eles: MDB, PT, PSDB, PP e PSB.    

Para ter direito ao montante, cada partido deverá notificar ao TSE sobre como irá gastá-lo, qual critério foi utilizado para a divisão entre os candidatos e deve demonstrar que os filiados foram notificados sobre como a legenda irá utilizar esse valor. O TSE fixou que pelo menos 30% do valor deve ser utilizado em campanhas de mulheres. Ao final, as legendas deverão prestar contas e, caso alguma quantia não tenha sido consumida, deverão devolvê-la aos cofres públicos.

Para o professor da Universidade Federal do Paraná, Rodrigo Horochovski, com a proibição da doação corporativa, o Fundo Eleitoral se tornou necessário: “Campanhas custam caro, especialmente num país com as dimensões do Brasil e com o sistema eleitoral proporcional de lista aberta para deputados e vereadores, que promove uma alta competição intrapartidária. Com a ausência do financiamento empresarial legal, o dinheiro precisa vir de algum lugar, já que pessoas físicas, candidatos e Fundo Partidário estão longe de ter capacidade de repor os recursos perdidos. Desse ponto de vista, é uma medida acertada”. Ele, porém, diz entender as críticas em um momento que o país passa por uma crise econômica e faz cortes de gastos públicos.

Bertoni concorda: “A conta tem que ser paga de alguma forma. E, de uma maneira ou de outra, direta ou indiretamente, quem sempre financiará as eleições será a população. A grande questão seria equacionar a necessidade de investimento de recursos públicos em campanhas frente às inúmeras demandas sociais não assistidas. A desconfiança da população nas instituições democráticas surge, em boa medida, justamente do gasto em temas que não revertem imediatamente em serviços públicos.”

Como se aplica a cláusula de barreira (Montagem/Gabriel Oneto)
Uma barreira para obtenção de recursos

As próximas eleições fixarão mais um critério para que os partidos recebam dinheiro público: A Cláusula de Barreira. Aprovada com o Fundo Partidário na minirreforma eleitoral de 2017, a Cláusula visa impor certas limitações para quem não alcançar um desempenho mínimo nas eleições. Com ela, agremiações que não receberem uma votação mínima perderão o direito de participar do horário eleitoral gratuito e de receber recursos públicos. A partir de 2018, os partidos que não conseguirem 1,5% do total de votos para a Câmara dos Deputados, sendo pelo menos 1% dos votos em 9 estados; ou que não conseguirem eleger 9 deputados em 9 estados, estarão enquadrados nesta regra. Caso esta regra já valesse em 2014, 14 legendas seriam enquadradas.

Este percentual da cláusula subirá até alcançar os 3% dos votos totais, sendo 2,5% em pelo menos 9 estados ou que a agremiação consiga eleger 15 deputados em pelo menos 9 estados.  Essa medida foi aprovada por meio de uma Emenda à Constituição, visto que uma medida semelhante, que impunha uma barreira de 5% dos votos nas eleições de 2006, foi derrubada pelo STF, por considerá-la inconstitucional e possível apenas a partir de uma modificação na carta magna.

Para Horochovski, essa medida pode trazer transformações positivas para o processo eleitoral e político no país: “Sou a favor de cláusulas de desempenho que produza como resultado a diminuição do número efetivo de partidos no país, que reduzam, enfim, o acesso a fundos públicos e limitem a própria existência parlamentar dos partidos que não as atingirem. A fragmentação partidária no Brasil multiplica os agentes com poder de veto e eleva os custos dos processos decisórios, no âmbito do presidencialismo de coalizão, que dá claros sinais de esgotamento. Espero que a cláusula contribua para organizar melhor nosso sistema partidário e para que a composição dos legislativos reflita melhor a vontade expressa pelo eleitorado.”

Já Torquato espera que a Cláusula seja também aperfeiçoada no futuro: “Acho importante. Ela impõe uma regra, onde só os partidos com representação têm acesso ao Fundo Partidário e o horário de televisão.  Sou a favor que no futuro a cláusula suba para 5%.”   

Michel Bertoni vê com ressalva a cláusula de barreira, por entender que pode ser prejudicial à representação de grupos minoritários; “A busca por uma melhor governabilidade por meio de cláusulas de barreira ou de desempenho pode ser prejudicial à representação política. Sobre esse aspecto, eu poderia perguntar: qual o percentual dos brasileiros que se sentem efetivamente representados pelos partidos políticos?” E completa: “Ocorre que a cláusula de desempenho estabelecida pela Emenda Constitucional 97 para acesso aos recursos do Fundo partidário e a tempo de rádio e televisão, no longo prazo, pode prejudicar o direito de representação das minorias, fragilizar pequenos – inclusive aqueles que tenham um viés mais programático – e dificultar o surgimento de novas legendas.”

 

Urna Eletrônica (Marri Nogueira/Agência Senado)
Mudanças para o futuro

Segundo o consultor político Gaudêncio Torquato, o Brasil ainda precisa melhorar o modo de financiamento das campanhas. Para o professor do curso de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Paraná, Rodrigo Horochovski, o financiamento de empresas deve retornar: “Desde que haja tetos fixos e baixos para as doações, tanto de pessoas jurídicas, quanto de pessoas físicas e candidatos. Passa também pelo incentivo a que os partidos busquem sustentação entre seus militantes e simpatizantes, inclusive com novas modalidades, como o crowdfunding, ora permitido. Claro que tudo isso implica alguma redução do volume dos fundos públicos de financiamento dos partidos e das campanhas, de modo a tirar os atores de sua zona de conforto.”

O advogado especializado em direito eleitoral, Michel Bertoni, vê como fundamental que as legendas se tornem mais transparentes em relação aos recursos: “Medidas de transparência adotadas pelos partidos relativas à divulgação dos valores recebidos e dos gastos realizados poderiam de alguma maneira melhorar o financiamento partidário.”

Horochovsky e Bertoni concordam que devem ser tomadas medidas para ampliar a participação feminina no processo eleitoral, além daquelas previstas em lei: “Defendo que se imponham critérios para distribuição mais equitativa dos recursos dentro dos partidos, inclusive entre candidaturas masculinas e femininas”, diz o professor da Universidade Federal do Paraná.

Já para Bertoni, é possível fazer isso mudando um pouco os critérios de distribuição do Fundo Partidário: “Seria preciso, assim, pensar em critérios que considerassem, além da votação obtida no último pleito, medidas como políticas de transparência partidária, valorização da democracia intrapartidária e, ainda, a participação efetiva da mulher na política.”