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Decisão de Lula de fatiar Economia abre caminho para lentidão e divergências

*Arquivo* BRASÍLIA, DF, 04.01.2023 - Fachada do antigo ministério da economia, que vai voltar a se chamar Ministério da Fazenda no governo Lula. (Foto: Pedro Ladeira/Folhapress)
*Arquivo* BRASÍLIA, DF, 04.01.2023 - Fachada do antigo ministério da economia, que vai voltar a se chamar Ministério da Fazenda no governo Lula. (Foto: Pedro Ladeira/Folhapress)

BRASÍLIA, DF (FOLHAPRESS) - A decisão do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) de fatiar o Ministério da Economia em quatro pastas ajudou o novo governo a acomodar a coalizão vencedora nas eleições, mas deve gerar divergências nas discussões de políticas e maior lentidão no funcionamento da máquina pública.

Áreas que precisam se comunicar para tocar as finanças do país voltarão a ficar separadas e sob comandos distintos. O Tesouro Nacional, por exemplo, está no Ministério da Fazenda, de Fernando Haddad (PT). Já a SOF (Secretaria de Orçamento Federal), área relacionada, responde ao Planejamento e Orçamento, de Simone Tebet (MDB) --que concorreu à Presidência e, no segundo turno, apoiou Lula nas urnas.

O Tesouro é responsável pela gestão da dívida pública e do caixa da União, cuidando do fluxo de pagamentos dos compromissos do governo federal, bem como do cumprimento das regras fiscais. A SOF, por sua vez, cuida da formulação do Orçamento e da gestão dos créditos, administrando demandas das pastas e apontando quanto cada uma pode gastar.

Além de mudanças de ordem prática, a cisão da Economia pode ajudar a gerar embates entre Fazenda e Planejamento, ou entre Fazenda e a pasta voltada à indústria, relembrando episódios que perpassam a história econômica do Brasil. Discordâncias sobre tamanho das despesas, políticas de abertura comercial, entre outras, foram frequentes nos anos em que essas pastas ficaram sob diferentes comandos.

Apesar das possíveis divergências, a divisão foi exaltada pelo ministro da Fazenda em seu discurso de posse na última segunda (2). Segundo ele, agora há uma rede de postos para pensar a agenda econômica, não mais um único "posto Ipiranga" --como o ex-presidente Jair Bolsonaro (PL) se referia ao ex-ministro Paulo Guedes, em alusão à campanha publicitária da marca que pregava ter todos os itens buscados por clientes.

Em 2018, Guedes colocou como condição para embarcar na campanha de Bolsonaro a fusão das diversas pastas econômicas sob seu comando, o que acabou lhe conferindo o apelido de "superministro".

A junção dos órgãos patinou no começo, com as dificuldades de gerir o transatlântico que havia se tornado a área econômica do governo. Relatos de diferentes integrantes da antiga Economia, porém, são de que houve ganho gradual de agilidade nos trabalhos, sobretudo pela maior facilidade nas discussões.

No superministério de Guedes, antigos ministérios viraram secretarias especiais, todas seguindo a mesma diretriz a política econômica --a agenda liberal que almejava reduzir o tamanho do Estado e abrir a economia para o resto do mundo. Eventuais discordâncias entre esses órgãos eram resolvidas pelo próprio ministro.

Lula, por sua vez, costuma dizer a aliados que gosta de divergências --uma forma de demonstrar que prefere ouvir diversas opiniões antes de ele próprio tomar a decisão final.

Sob o petista, o Ministério da Economia foi dividido em Fazenda, comandada por Haddad; Planejamento e Orçamento, sob Tebet; Gestão e Inovação em Serviços Públicos, com Esther Dweck; e Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (tradicionalmente chamado de Mdic), sob a gestão do vice-presidente Geraldo Alckmin (PSB).

O Ministério do Trabalho e Previdência também foi fatiado, originando duas novas pastas, mas a estrutura já não estava sob o guarda-chuva da Economia desde julho de 2021.

No núcleo duro da área econômica, Haddad e Dweck são quadros mais alinhados ao PT. Já Tebet e Alckmin têm como conselheiros economistas identificados com uma linha mais liberal.

Na tentativa de evitar especulações sobre possíveis embates, o discurso nos bastidores tem sido o de que Tebet e Haddad trabalharão alinhados para formular uma nova proposta de regra fiscal para o país, bem como para amplificar o trabalho de avaliação de políticas públicas, com possibilidade de revisão e aprimoramento dos programas.

Ao ter seu nome anunciado, no fim de dezembro, Tebet inclusive chamou Haddad para a fotografia com Lula, num gesto que indicou a tentativa de mostrar sintonia entre as duas pastas.

No entanto, a potencial discordância entre os dois foi citada pela própria ministra em seu discurso de posse, na quinta-feira (5). Ela disse ter ficado surpresa pelo convite porque atuaria em uma área em que tem "alguma divergência" com os demais titulares. "Um presidente democrata não quer apenas os iguais, quer os diferentes para se somar", acrescentou.

A economista Elena Landau, que integrou a equipe de Tebet durante a campanha, afirmou que o trabalho da ministra envolverá parceria. "O trabalho conjunto ficou claro", afirmou.

Outro ponto de atenção será a recriação do Mdic sob a chefia de Alckmin. A pasta costuma ser mais sensível aos anseios do empresariado, que buscam incentivos à produção e resistem a uma maior abertura comercial. Parte dessa visão tende a se opor aos objetivos da Fazenda, sobretudo em medidas que afetam as contas públicas.

Além das diferenças políticas, o fatiamento dos ministérios pode gerar redundâncias ou problemas de ordem prática. Dos quatro ministérios, três devem contar com uma secretaria voltada à área internacional.

Na Fazenda, o foco na área internacional deve ser a discussão de acordos como Mercosul-União Europeia e da adesão à OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico). No Planejamento, segundo membros do governo, a função será mais de relacionamento com organismos multilaterais. No Mdic, o eixo deve se voltar às discussões ligadas ao comércio exterior, e eventuais medidas contra práticas de abuso econômico na relação com outros países.

As pastas também precisaram recriar órgãos de assessoramento jurídico. Por esses motivos, a divisão das pastas inclusive dificultou a resolução do quebra-cabeça de cargos e funções a serem distribuídos na Esplanada dos Ministérios.

Em termos de eficiência, um estudo feito pelo Tesouro Nacional, em parceria com o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) e o Instituto Publix, analisou a arquitetura organizacional do Orçamento e do Tesouro de outros países para comparar os arranjos adotados. A conclusão foi a de que, entre dez países analisados, seis adotavam o modelo centralizado --com Tesouro e Orçamento sob um mesmo órgão ou ministério.

Na OCDE, 29 de 35 países têm as duas estruturas sob uma mesma pasta. Segundo o estudo, esse modelo tem vantagens como a integração entre as áreas e a existência de uma liderança unificada, capaz de alinhar a política a ser implementada e mediar eventuais divergências. Na prática, diz o texto, o chamado "ciclo da despesa" fica todo num mesmo órgão, facilitando decisões e processos.

Na experiência brasileira, em que Tesouro e Orçamento ficaram centralizados entre 2019 e 2022, os relatos são de que até mesmo a proximidade física ajudou na integração das equipes. Antes, os prédios ficavam a dez quilômetros de distância.

Já o modelo descentralizado proporciona maior independência de atuação e possibilidade de "pesos e contrapesos" nas decisões. Técnicos que trabalharam no estudo afirmam que "não há certo ou errado", embora reconheçam que o ganho de eficiência nos processos durante o período de integração entre Tesouro e SOF foi significativo.

O risco de perda de eficiência é justamente uma das críticas de Paulo Uebel, ex-secretário especial de Gestão do antigo Ministério da Economia. Ele elenca também a maior burocracia e o inchaço da máquina na lista de problemas. "Os processos são mais demorados, mais lentos, tem que mudar de ministério, manda para um, manda para outro."

"Por causa disso, tem uma tendência natural a aumento de estrutura, com cada um querendo mais orçamento, mais cargos e mais concursos", afirma. Para ele e outros ex-integrantes da cúpula da equipe, dificilmente o novo governo conseguirá operar sem ampliar seus custos.

Uebel pondera que, apesar dos problemas listados, a presença de mais ministros pode dividir o volume de trabalho e unir forças em prol dos objetivos do governo.

Carlos da Costa, ex-secretário especial de Guedes e atual chefe do escritório do Ministério da Economia em Washington, corrobora a visão afirmando que os trabalhos unificados eram rápidos sobretudo na etapa de formulação de políticas da pasta, mas que a agilidade se perdia quando se buscava um alinhamento com outras áreas do governo.

"O desenho dos programas era muito ágil. Foi assim que a gente conseguiu ser rápido em políticas como lei da liberdade econômica, marco das startups, reforma da Previdência e na pandemia, quando fizemos 600 medidas em quatro meses. Agora, quando envolvia outros ministérios nesse momento de alinhamento posterior, às vezes demorava mais", diz.

Costa diz que havia divergências entre sua secretaria especial, que tinha estrutura análoga à do Mdic, e a Receita Federal --mas que os temas eram debatidos até um consenso e que o mesmo deve ocorrer no novo governo.

"A Fazenda é sempre aquela que explicita a restrição orçamentária. É um conflito saudável que acontece em todos os países do mundo", diz. "Eles [Receita] sempre querem fazer com que não haja exceções, enquanto a gente, que tem contato mais com o setor produtivo, explicava que tinha que ter exceções, como na indústria química e em semicondutores, por isso e aquilo. A gente discutia em harmonia e aprovava muito, e acho que é o que vai acontecer agora", afirma.

No modelo pré-Guedes, Fazenda e Mdic entraram em embate, por exemplo, na criação do Rota 2030, programa de subsídios ao setor automotivo criado no governo de Michel Temer. O então ministro Henrique Meirelles (Fazenda) discordava do formato exigido pelo então ministro Marcos Pereira (Indústria) e a Casa Civil precisou intervir para resolver o impasse.

Carla Beni, mestre em história econômica e professora de economia na FGV (Fundação Getulio Vargas), lembra que os ministérios da área já foram palco de outros desentendimentos históricos, entre Mário Henrique Simonsen (Fazenda) e Delfim Netto (Planejamento), ou Joaquim Levy (Fazenda) e Nelson Barbosa (Planejamento).

Apesar disso, ela diz que o maior número de pastas pode trazer vantagens. "Fica melhor para o público, porque de fora você pode acompanhar melhor os resultados", diz.

Para ela, o fato de três dos quatro ministérios do núcleo duro da equipe econômica (Haddad, Tebet e Alckmin) serem potenciais presidenciáveis pode gerar conflitos e vontade de um querer "abafar" o outro, mas também pode fazê-los querer mostrar resultados para a sociedade. "Quanto mais eficiente cada um for na sua pasta, melhor para cada um em 2026."