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Com altos custos, PAC 2 teve resultados modestos

Presidente Dilma Rousseff e outras autoridades durante evento do PAC 2 (Wilson Dias/Agência Brasil)

Por Gabriel Oneto

Lançada em 2010, pelo então presidente Luiz Inácio Lula da Silva, a 2° fase do Programa de Aceleração do Investimento, o PAC 2,  pode ser considerado o mais ambicioso plano de investimento da nossa história. Em sua apresentação, foi anunciado que 1,59 trilhões de reais seriam utilizados em até seis áreas de atuação. Posteriormente, esse valor foi revisto para pouco mais de 600 bilhões de reais.

O Programa é uma continuação do PAC original, lançado pelo governo Lula em 2007, o primeiro ano do seu segundo período à frente do Palácio do Planalto. Com o planejamento e execução de obras de infraestrutura de diversos tipos (energética, logística, urbana e social), o governo esperava diminuir o desemprego, aumentar e melhorar a infraestrutura do Brasil e fazer a economia crescer de forma acelerada.

Para Ecio Costa, Professor de Economia da UFPE e Consultor de empresas, planos como o PAC, com o objetivo de melhorar a infraestrutura são importantes: “São fundamentais para um país em desenvolvimento como o nosso, pois possibilitam o escoamento de diversos produtos em que somos competitivos para que tenham acesso aos mercados nacional e principalmente internacional. Na atual conjuntura, temos o segmento do Agronegócio como o mais competitivo mundialmente até a porteira da fazenda, mas como nossa infraestrutura de escoamento é precária, perdemos para nossos concorrentes por conta dos custos rodoviário e portuário. Cabe ao estado tomar frente no desenvolvimento de projetos que permitam o investimento em infraestrutura de escoamento e produção.”

O economista Pedro Menezes, fundador e editor-chefe do Instituto Mercado Popular concorda: “Investir é a chave para o crescimento de qualquer país, e o investimento público tem uma importância adicional, que é de buscar o retorno social e muitas vezes estimular investimento privado em regiões onde ele não era lucrativo. Portanto, os investimentos buscam maior crescimento econômico e possuem um viés de desenvolvimento regional. Dizem que o Estado não pode gerar riqueza e isso geralmente é verdade, mas os investimentos públicos são uma exceção. Algumas obras que só o setor público pode realizar tem potencial revolucionário para a economia de certas regiões.”

Logo em 2008, um ano após o lançamento do programa, o mundo entrou em uma grave recessão, a maior desde a crise de 1929. Enquanto os Estados Unidos e grande parte das economias europeias passaram por períodos de queda forte do PIB e um grande aumento no desemprego, a economia brasileira, em comparação, se saiu bem. Em 2009, ano que o pior da recessão atingiu a economia mundial, o país conseguiu manter o desemprego em menos de 10% e o Produto Interno Bruto teve uma leve queda de -0,3%, mas já mostrando fortes sinais de uma retomada no último bimestre.

Segundo um estudo lançado em 2016 pelos economistas Cláudio Frischtak e Julia Noronha, da Inter.B Consultoria para a Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC), o ano de 2009 foi quando o PAC mais influenciou positivamente o crescimento do Produto Interno Bruto, sendo responsável por puxar um crescimento de 1,45%.

No ano seguinte, a economia teve uma forte expansão de 7,5%, a maior desde 1986, quando o país também cresceu 7,5% em meio ao Plano Cruzado, na presidência de Sarney. O governo Lula soube colher os louros de uma rápida recuperação da grave crise, e o PAC foi considerado uma das políticas que mais contribuíram para isto.

Embora muito propagado pelos apoiadores do governo como um projeto bem sucedido e responsável por não deixar o país cair em recessão, o PAC sofria com atrasos de obras. Ao lançar a sua segunda versão, 9,1% das 12.520 obras prometidas no plano original foram concluídas, cerca de 62% não foram nem iniciadas e apenas 29% estavam com obras em andamento, segundo levantamento feito pela ONG Contas Abertas . O próprio presidente Lula afirmou que estava descontente com o andamento de algumas obras.

Para Costa, muito desses atrasos podem ser creditados a problemas na gestão pública: “O grande problema do PAC, e de outros programas de infraestrutura do setor público, está relacionado à própria máquina pública. Ela é ineficiente, corrupta, mal planejada e descontínua. Isto é, muitos projetos são mal desenhados, gastando muitos recursos escassos oriundos dos altos impostos cobrados da sociedade e terminam trazendo poucos benefícios, quando finalmente executados em sua plenitude. A gestão é tomada por corrupção, na maioria dos casos, e atende a uma concepção errônea que resulta em obras inacabadas ou repletas de aditivos contratuais, elevando tanto o custo quanto o prazo de término de importantes soluções para a logística, habitação e outros setores da infraestrutura brasileira.”

Dilma visita obra da Ferrovia Norte-Sul, uma das obras atrasadas do PAC 2 (Wilson Dias/ Agência Brasil)
Muita pompa e pouco resultado

Mesmo tendo concluído uma parcela mínima do PAC, o governo decidiu que a sua segunda versão seria ainda mais ambiciosa, com um orçamento superior a 1 trilhão de reais, que depois foi ajustado para pouco mais de 600 bilhões. A fase 2 foi lançada com toda a pompa em um evento no Palácio do Planalto com a presença do presidente Lula e da então Ministra-Chefe da Casa Civil, Dilma Rousseff, que sairia do cargo logo depois para se candidatar à presidência da república. Ainda em 2008, Lula afirmou que a sua ministra era a grande mentora deste projeto, chamando-a de ‘Mãe do PAC’.

“A prioridade do PAC deveria ser o de formar uma organização permanente capaz de gerir e avaliar os investimentos públicos. Mas é impossível tirar dos políticos o gozo de anunciar planos bilionários e aparecer nos jornais com pautas positivas, em ano eleitoral. Acontece no mundo inteiro e é natural que assim seja no Brasil. O dinheiro ficou mais fácil em 2010, dava pra fazer mais obras, era ano eleitoral e então empacotamos tudo com o mesmo nome de antes, adicionando um 2 no fim. Seria melhor focar na estabilidade, em suavizar os investimentos públicos durante ajustes fiscais e garantir que obras começadas terminem, do que se preocupar em criar um fato político novo”, avalia Menezes.

Com a economia crescendo fortemente e apoiada por um presidente extremamente popular, a ‘Mãe do PAC’ conseguiu se eleger presidente. Prometeu, com a segunda fase do projeto, melhorar a infraestrutura do país, fazer avanços nas áreas de habitação e saneamento e gerar renda e emprego, além do crescimento econômico.

Para alcançar estes objetivos, o programa foi dividido em 6 vertentes: Cidade Melhor, com a proposta de fazer investimentos e melhorar a infraestrutura em centros urbanos; Comunidade Cidadã, visando levar melhorias e serviços públicos para bairros populares; Minha Casa Minha Vida, para diminuir o déficit habitacional e gerar emprego e renda; Água e Luz Para Todos, para universalizar o acesso à água potável e energia elétrica no país; Transporte, para melhorar, ampliar e interligar diferentes modais de transporte; e Energia, com o intuito ampliar a matriz energética através de fontes limpas e ampliar a produção de petróleo no Pré-Sal. Dentre essas seis divisões, existiam segmentos internos, como um exclusivo para Cidades Históricas e um para a compra de máquinas para a melhorias de estradas.

Para Costa, o programa não trazia nada de novo: “O PAC 2 realmente funcionou como uma continuidade sem muita inovação do PAC. Não houve grandes inovações ou mudanças de paradigmas em relação ao PAC e, demonstrou ser tão eleitoreiro quanto o PAC, com projetos megalomaníacos, gastos excessivos dos recursos escassos do setor público e obras que levam anos e anos sem uma finalização.”

Ao longo do governo Dilma Rousseff, o crescimento da economia foi muito aquém do esperado. O seu primeiro mandato teve um crescimento do PIB de apenas 2,2% de média, enquanto o do seu antecessor chegou à 4% de média em seu segundo mandato.  As empresas de infraestrutura que receberam bilhões de reais em contratos do PAC com o governo começaram a ser investigadas, o que levou a paralisação de muitas obras por denúncias de corrupção e superfaturamento.

Em 2014, o programa teve o desembolso máximo de valor feito pelos cofres públicos, com R$ 39, 8 bilhões prioritariamente gastos em projetos com alto impacto eleitoral, visto que Dilma buscava a reeleição. Foram eles: o Minha Casa Minha Vida e o programa de doação de retroescavadeiras para prefeituras. Ou seja, se priorizou mais programas de transferências via subsídios, com uma maior  visibilidade a curto prazo que investimentos de infraestrutura que trazem um maior ganho à médio e longo prazo.

Segundo Menezes: “Dilma pode ter mostrado serviço a Lula quando a situação era favorável, mas rapidamente se mostrou uma grande inimiga do PAC e de investimentos públicos.”. E continua: “Quando presidente, Dilma deixou os investimentos públicos em segundo plano, preferindo o subsídio ao investimento do setor privado, via BNDES e desonerações fiscais. Depois de empurrar as contas públicas com a barriga e ter que fazer um ajuste fiscal do dia para a noite, Dilma cortou praticamente congelou o PAC, parando até obras em andamento.”

Logo após a reeleição da presidente Dilma, o país mergulhou em uma profunda recessão e muitas das obras do PAC foram paralisadas ou simplesmente interrompidas. A Operação Lava Jato também influenciou no programa, dos dez maiores projetos do programa, nove são investigados por denúncias de corrupção e superfaturamentos.

Com o impeachment de Dilma Rousseff, o PAC 2 não foi paralisado ou extinto, mas em 2017 a gestão de Michel Temer decidiu lançar um novo programa muito similar ao conceito do PAC, o chamado Programa Avançar. Em seu plano, ele busca investir R$ 130 bilhões até o final deste ano em obras de 7.433 projetos, muito que já foram prometidos anteriormente.

Costa avalia como positivo o plano, mas vê problemas estruturais para o seu sucesso: “O Programa Avançar foi uma boa iniciativa, mas terminou-se perdendo dentre os inúmeros problemas políticos que o Governo Temer vem sofrendo. O grande problema no Brasil está justamente nas obras iniciadas, mas não finalizadas. Perde-se muito dinheiro dos impostos dos cidadãos com projetos mal elaborados e processos burocráticos mal equacionados por parte da administração pública e seus contratados. Pouquíssimas obras foram concluídas desde o seu lançamento e as dificuldades devem perdurar até que haja uma simplificação nos processos executórios e uma melhor qualificação do setor público.”

Mesmo com atrasos, superfaturamento e uso eleitoral desses programas, tanto Pedro Menezes quanto Ecio Costa olham como um fator importante o governo buscar melhorar a infraestrutura do Brasil. Para Costa, o governo deve incentivar mais a participação do setor privado: “Uma alternativa pouco discutida nos programas do PAC e que poderiam trazer mais eficiência e menos corrupção talvez estivesse atrelada a uma maior participação do setor privado, reduzindo assim o peso dos investimentos do setor público e dinamizando maiores investimentos com menor custo fixo para o Governo.”